CHAPITRE 2 : Les politiques économiques publiques.

L’impôt peut aussi être un outil de politique économique. Il peut-être mis au service de certains objectifs. Il peut-être également un moyen de politique internationale. En France contrairement aux Etats-Unis on est discret sur cette manière d’utiliser l’impôt. Du moins jusqu’à 2001 : là deux grands rapports parlementaires pour l’Assemblée et le Sénat sont consacrés à la politique fiscale internationale. On y propose des mesures mais qui ne peuvent être prise actuellement vu la faible marge de manœuvre des Etats en matière de fiscalité.

SECTION 1 : Les restrictions à l’interventionnisme fiscal international.

§1) Les principes de politique fiscale internationale et la pratique des Etats.

Utilisation de l’impôt pour atteindre des objectifs de politique extérieure. Il y a deux principes directeurs d’une politique fiscale internationale :

q Neutralité : correspond à une certaine conception du meilleur ordre économique international. C’est une conception libérale. Le meilleur ordre économique résulte des lois du marché. Il faut donc libéraliser les marchés. Par exemple on peut proscrire toute pénalisation des importations ou toute aide fiscale à l’exportation ou au déploiement d’entreprise sur le plan international.

q Interventionnisme : Si on laisse libre cours aux lois du marché il y aura des déséquilibres qu’il faut corriger. La fiscalité est un moyen d’intervention. Par exemple le soutient à l’exportation, les politiques d’attraction vers un territoire, ou les mesures de freinage à l’importation.

La pratique des Etats a connu différentes périodes :

- Politique fiscale des pays industrialisés de l’économie de marché : pays liés entre eux par des accords internationaux favorables au libre échange, au développement des marchés et à leur libre jeu. èCe sont des politiques fiscales neutres.

Pendant cette période pour les PVD on a admis le recours à des politiques fiscales interventionnistes. Ces pays proposaient aux opérateurs internationaux des Codes de l’investissement et des zones franches.

Par exemple : les accords de LOME, ACP : entre la Communauté Européenne et les pays d’Afrique Caraïbes et Pacifique : La Communauté Européenne acceptait que ces pays puissent avoir un libre accès au marché européen. Mais non-réciprocité la Communauté Européenne acceptant que ces pays placent des barrières fiscales pour les produits européens. Il s’agit là d’une aide à ces pays.

- Mais depuis quelques années cette opposition PVD/pays industrialisés s’estompe. Les pays industrialisés continuent à être tenus par des accords avec des politiques fiscales neutre. Mais il y a aujourd’hui des pressions sur les PVD pour qu’ils adoptent des politiques du même type.

- Pratique des ces pays industrialisés : depuis les accords du GATT ils étaient tenus à un comportement fiscal neutre. En réalité, leur politique fiscale internationale est plus ambiguë.

Par exemple les Etats-Unis : on met en avant la neutralité mais on pratique l’interventionnisme. Leur système d’imposition des bénéfices a l’apparence de la neutralité (imposition des bénéfices mondiaux et déduction des impôts payés à l’étranger) il n’incite pas une entreprise à s’installer dans un pays à faible fiscalité. Mais c’est en fait un système mondial pas consolidé c'est à dire qu’il joue pour les succursales pas pour les filiales. Ainsi la neutralité n’est qu’une apparence.

Par ailleurs le législateur fiscal américain est très interventionniste pour soutenir les exportations des grandes entreprises américaines.

Divers systèmes ont été mis en place mais condamnés par les instances internationales (OMC, GATT)

Par exemple : Le système FSC : exemple Boeing veut vendre ses avions à l’étranger mais sans avoir à payer de l’impôt sur le revenu. Aux Etats-Unis la société est imposée sue ses revenus donc Boeing vend ses avions à prix coûtant à une société qui son siège dans un paradis fiscal : pas de marge donc pas de revenus donc pas d’impôt sur le revenu. C’est la deuxième société qui réalise la marge.

Ce système d’évasion fiscale était organisé par le législateur lui-même.

Les Etats-Unis accusent également la Communauté Européenne de soutenir ses exportations. Il y a effectivement un soutient mais il est plus présentable. Il repose sur la TVA

Le principe est l’exonération des exportations, l’impôt indirect étant payé dans le pays où le bien est consommé. Pour les Etats-Unis c’est un soutient à l’exportation car ils n’ont pas de fiscalité indirecte donc ils ne peuvent faire de même. La TVA n’est neutre dans les échanges internationaux qui si les deux pays pratiquent la TVA.

En Europe, malgré les discours sur la neutralité tous les Etats ont adopté des mesures interventionnistes.

Par exemple en France : entre 1945 et 1990 la France a eu un grand problème de déficit sur sa balance commerciale ayant un effet néfaste sur la tenue de la monnaie. Les pouvoirs publics ont donc eu le souci de développer une politique interventionniste pour soutenir les exportations, puis on a favorisé les implantations à l’étranger (provisions).

Dans les années 80 on a voulu favoriser l’arrivée des capitaux (surtout les petro-dollars) sur le marché financier français.

Dans les années 90 la priorité était plutôt l’emploi : on s’est efforcé de favoriser la venue de centres d’activités.

§2 ) Encadrement des politiques fiscales des Etats Membres de l’UE.

Applicable aux Etats Membres mais aussi aux Etats candidats qui doivent respecter l’acquis communautaire.

A : Les restrictions générales.

Il y en a auxquelles les Etats s’attendaient notamment celles qui son inscrites dans le TCE :à prohibition des droits de douanes et TEE

à Prohibition des impositions intérieures discriminatoires qui pénalisent les productions d’un autre Etat Membre ou avantageraient sa propre production. (exemple : la super vignette auto.)

Autre élément : le phénomène de l’harmonisation fiscale : dans le Traité il y a aujourd'hui une base juridique à l’harmonisation pour la fiscalité indirecte. Il y a par exemple une harmonisation complète en matière de base d’imposition de la TVA. Mais pas encore d’harmonisation des taux. Il y également une harmonisation de la fiscalité sur des produits spécifiques : tabacs, alcools…

IL n’y a pas encore de base juridique solide pour l’harmonisation des impôts directs.

Il y a aussi l’obligation pour les Etats Membres (qui n’y avaient pas pensé au départ) de respecter le droit communautaire. En effet, la CJCE rappelle que si les Etats sont libres pour la fiscalité directe ils doivent respecter le droit communautaire. Leur pouvoir politique peut se heurter aux grandes libertés communautaires : liberté de circulation des personnes des services et des capitaux. Les Etats vont devoir s’interdire toute mesure limitant la libre circulation.

La jurisprudence a condamné toutes les pratiques restrictives à la liberté d'établissement.

Par exemple dans les années 60, CJCE : commission contre France : une loi prévoyait en France que l’avoir fiscal ne pouvait bénéficier qu’aux personnes domiciliées en France. Ainsi les sociétés étrangères ayant des succursales en France avec des titres de sociétés française au bilan ne pouvaient bénéficier de l’avoir fiscal. Dans ce cas, la CJCE a dit que la France devait étendre le bénéfice de l’avoir fiscal.

Les Etats Membres doivent donc respecter les grandes libertés dans l’établissement de leur législation fiscale. Il ne doit pas y avoir de discriminations. Cela peut amener la suppression de pants entiers de la législation fiscale de certains Etats.

B : Les restrictions spécifiques à l’interventionnisme fiscal international.

Il y en a deux :

1) Le régime des aides fiscales d’Etat.

Art. 87 du TCE : pose le principe de l’incompatibilité des aides d’Etat dans la mesure où elles affectent les Etats Membres.

èSont visées les aides accordées par les Etats sous quelque forme que ce soit ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines production.

On a longtemps considéré que cela visait les subventions. Aujourd'hui il est clair que l’interdiction des aides d’Etat s’applique aux aides fiscales d’Etat. La commission est vigilante depuis une de sa communication du 10/12/98 sur l’application des aides d’Etat aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises.

Selon la commission il y à aide d’Etat lorsqu’une mesure répond à quatre critères :

q La mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allége les charges qui normalement grèvent leur budget. à Avantage par rapport à la règle normale. La commission reprend comme 1^er critère le caractère de dépense fiscale (notion de mesure fiscale)

q Avantage ou aide accordés par l’Etat : étendu par la commission et la CJCE aux collectivités territoriales. C'est à dire tous les organismes publics. L’avantage peut-être prévu par une loi ou un règlement, mais il peut aussi résulter d’une pratique ou d’une mesure administrative.

q La mesure doit affecter la concurrence et les échanges entre Etats Membres. Interprétation extensive de cette notion : la condition est remplie dès lors que l’entreprise bénéficiaire exerce une activité économique qui fait l’objet d’échanges. Même s’il n’y a pas d’importation ou d’exportation.

q La mesure doit être spécifique ou sélective au sens qu’elle favorise certaines entreprises ou certaines productions. Ce ne sont pas des mesures de politique générales.

Toutes ces mesures sont aussi prohibées que les aides d’Etat à forme autre que fiscale.

L’article 87 pose un principe mais en même temps des exceptions : les articles 87-2 et 87-3. Ces aides d’Etat ne peuvent être autorisées que dans certaines circonstances prévues par le Traité. Il s’agit par exemple du développement des régions en retard de développement ou des projets d’intérêt communautaire. Mais il faut respecter une procédure d’autorisation préalable.

Il y a là une forte restriction de l’UE à l’exercice par les Etats de leur politique fiscale.

2) Le code de conduite en matière de fiscalité directe des entreprises.

En 1998 la commission s’est efforcée de faire avancer le dossier de l’harmonisation fiscale. Elle propose l’adoption d’un paquet fiscal. Le commissaire Monti propose un paquet de mesures pour lutter contre la concurrence fiscale dommageable que se font les Etats.

Deux propositions de directives :

Une sur la taxation minimum des revenus de l’épargne ; elle fait son chemin.

L’autre sur les dividendes intérêts et redevances.

Puis financier 1997 définition et mise en œuvre du code de bonne conduite. Il n’était pas prévu par le Traité au départ. C’est un engagement politique des Etats. On s’engage à identifier toutes les mesure qui chez les uns et les autres ont pour effet de fausser le jeu de la localisation, à les geler et à les démanteler.

Le code de conduite va intéresser toutes les mesure qui ont pour objet l’attraction des entreprises sur le territoire. Les 15 se sont mis d’accord pour constituer un groupe de travail pour dresser la liste de toutes les mesures suspectes. Puis le groupe va devoir designer celles qui sont de concurrence fiscale dommageable.

C’est fin 1999 que le groupe rend ses conclusions définitives et identifie 66 mesure après avoir examiné 285 régimes de faveur.

- Il y a beaucoup de dispositifs en vigueur dans les paradis fiscaux sous souveraineté politique d’un Etat Membre (Ile de Man, Gibraltar, Jersey…)

- Il y a aussi beaucoup de régimes fiscaux de faveur pour les sociétés holding, surtout néerlandaises. également un régime de holdings luxembourgeois. Favorables à l’implantation de holdings.

- Egalement Les régimes de quartiers généraux : même démarche que pour les holdings, destinés à attirer les quartiers généraux et les centres de logistique des grands groupes.

En France : régime des quartiers généraux, régime de provisions pour reconstitution de gisements pétroliers, régime de faveur des brevets d’invention.

Quel a été le comportement des Etats face à cette désignation publique ? Certains ont discuté la qualification, d’autres pays ont entrepris de démanteler les régimes visés. Ce fut le cas en France avec le démantèlement du régime des provisions de gisement et un aménagement du droit de brevets. Par contre personne n’a rien fait pour le régime des quartiers généraux.

Les Etats en 2000 se sont de nouveau engagés, on peut donc penser que ça va aboutir même si la base juridique du code de conduite est faible.

§3) L’action de l’OCDE en faveur de la neutralité fiscale.

L’OCDE a voulu limiter la concurrence fiscale des Etats. Elle distingue deux cibles :

- D’une part les paradis fiscaux.

- D’autre part les régimes fiscaux préférentiels.

Les régimes fiscaux préférentiels st avantageux mais on les trouve dans des Etats à fiscalité normale.

L’OCDE traie à part les paradis fiscaux proprement dis. La plupart sont des petits Etats territoriaux. L’OCDE leur a demandé d’avoir un peu plus de transparence et de modération dans les avantages fiscaux.

L’OCDE a dressé une liste des paradis fiscaux coopératifs et des paradis fiscaux non coopératifs.

L’action de l’OCDE pouvait être considérée comme de nature à être suivie d’effet puisque les Etats OCDE avaient participé aux travaux. Mais au début 2001 Bush est élu et il trouve que ça va trop vite è Coup d’arrêt à l’action de l’OCDE contre les paradis fiscaux. Un nouveau virage a été pris après les attentats du 11 septembre, on veut savoir ce qui se passe dans ces paradis fiscaux du point de vue financier. L’OCDE a donc de nouveau le soutient des Etats-Unis.