L’ORGANISATION GOUVERNEMENTALE
Cette notion est plus large que celle de pouvoir exécutif (qui est juste l’organisation constitutionnelle). L’organisation gouvernementale est le prolongement administratif du pouvoir exécutif. L’organisation gouvernementale implique un chef du pouvoir exécutif, des ministres et un mode d’exercice spécifique (collégial ou personnel) des fonctions gouvernementales. L’art. 20 de la Constitution française (le gouvernement détermine et conduit…) résume parfaitement la matière de la fonction gouvernementale dans tous les pays. Celle ci est déterminée par différents facteurs : historiques, et politiques plus que juridiques. 2 données permettent la différenciation.
Section 1 : L’influence du régime constitutionnel
De prime abord tous les Etats semblent se ressembler avec des ministres, un parlement on ne trouve pas non plus de lien apparent entre structure fonctionnelle et régime constitutionnel. Si on observe la structure du gouvernement on voit que le plus souvent c’est une loi (ou en tout cas une intervention du parlement) qui la décrit (exception : France). Au Royaume-Uni il faut distinguer entre les ministères anciens crées par le Roi et ceux récents (ex : département de l’environnement) créés par une loi. En Italie et en Allemagne il faut une loi pour créer un nouveau ministère. Aux USA il faut une loi du congrès pour créer un département qu’il soit soumis au président ou que ce soit une agence fédérale. Il ne semble donc pas qu’il existe une influence constitutionnelle sur l’organisation gouvernementale.
En réalité il existe au moins 3 types de situations :
1er type de situation
Il s’agit souvent de régime présidentiel . Etude des Etats Unis, de l’ Amérique latine de la Suisse et de la Russie.
a) Le cas du régime présidentiel
Les Etats Unis :
Les USA sont considérés comme le modèle et beaucoup de pays ont adopté ce système. Ce sont des données étrangères à la Constitution qui permettent au système de fonctionner.
Caractéristiques du régime présidentiel : Le président n’est pas élu au suffrage universel direct. Le président et le parlement sont élus pour une durée de mandat qui ne peut être interrompue (sauf pour le président : décès ou impeachment) il y a donc 2 pouvoirs légitimes face à face. Le président n’est donc pas responsable devant le parlement (sauf pénalement), pas de dissolution. Les risques de blocage existent en cas de conflit politique, il n’existe pas de mode constitutionnel pour résoudre la crise il faut attendre la fin du mandat de l’un des 2.
Riggs, Etude des USA : Certains facteurs assurent la régulation : les américains votent peu (55%)donc il n’existe pas de dynamique plébiscitaire, l’essentiel des affaires intérieures sont réglées au niveau des Etats fédéraux donc les tensions sont dispersées. Le gouvernement des USA est à la fois juridiquement subordonné au président mais d’un point de vue sociologique il lui échappe pour les affaires intérieures. De plus le congrès avec les commissions et les sous commissions a un rôle très déterminant : il contrôle, il donne les moyens par le vote du budget préparé par les commissions, les présidents de commissions sont élus à l’ancienneté après plusieurs réélections ce qui leur permet d’obtenir plus d’appui d’avoir plus d’influence. De plus dès le début les députés se spécialisent, avec les lobbies ils sont au centre de la machine, ce sont eux qui font la politique de la nation. Tout cela peut permettre d’éviter et de réguler les crises.
De plus aux USA les ressources proviennent du secteur privé et le président prend des hommes du privé pour tenir le gouvernement ce qui assure des contacts avec l’économie, et les hommes retournent au privé après. Enfin il est à signaler qu’aux USA il existe le système des dépouilles (winner takes all) et que celui ci ne pose pas de problème car les hommes retournent dans le privé après avoir exercé mais dans d’autres pays où l’économie n’est pas aussi forte cela pose problème.
L’organisation gouvernementale des USA :
Fort pouvoir présidentiel : 3 éléments : Tendance au gonflement de l’appareil administratif du président, les départements ministériels sont gérés par des secrétaires, les agences fédérales.
D’après la Constitution le président nomme les secrétaires mais il n’y a pas de gouvernement, le seul titulaire du pouvoir exécutif est le président. Le congrès intervient quand même : les secrétaires ne peuvent être nommé s qu’après approbation du Sénat idem pour les d’autres hauts fonctionnaires (Ambassadeurs, juges à la cour suprême) mais le congrès n’a pas de pouvoir de proposition. Une fois nommés ces secrétaires ne sont que des exécutants responsables de leur département (aucune responsabilité devant le congrès).
Le développement d’un appareil administratif est plus récent (New Deal). Aujourd’hui c’est un appareil très important avec 2 pièces maîtresses : La maison du président (tout ses conseillers propres) et une administration (office du budget et du management 5000 p.) dont le rôle consiste à préparer et à suivre l’exécution du budget ainsi que de contrôler des départements fédéraux. Le président s’appuie surtout sur cette administration.
Dans les autres pays présidentiels on rencontre des administrations semblables. Ce système de nomination (le Sénat ne peut que s’opposer) explique qu’on ait voulu placer des fonctions en dehors de l’influence directe du président : création d’agences fédérales.
En Amérique latine la tendance est à la concentration des pouvoirs dans les mains du président, il existe souvent des conflits avec le congrès
Le Brésil :
Le Brésil a adopté un régime présidentiel à la fin du 19ème siècle. Ce régime a fonctionné jusque dans les années 30 grâce à des accords entre les factions composant le congrès. Mais à partir des années 30 le président Vargas est arrivé au pouvoir, il a développé les pouvoirs de l’Etat fédéral. Les présidents se sont alors heurtés au congrès et aux intérêts qu’il représentait, les postes dans la fonction publique ont alors servis de monnaie d’échange pour le président afin d’obtenir des appuis ponctuels au congrès. En 1988 un régime présidentiel est établi, le congrès dispose de pouvoirs étendus. Il est possible de penser qu’on a voulu éviter le retour de l’autoritarisme en faisant un régime d’égalité des pouvoirs. Mais il existe une 2nde interprétation : un congrès puissant redonne du pouvoirs aux états et aux intérêts économiques.
La Suisse :
La Suisse possède un régime spécifique sans président mais il y a quand même séparation des pouvoirs entre l’assemblée fédérale et le conseil fédéral. L’élaboration de la Constitution fait souvent référence aux USA. Le système actuel date pour l’essentiel de 1848 et la Constitution de 1874 a renforcé le pouvoir fédéral. La nouvelle Constitution de 1999 n’affecte pas le mode de gouvernement de la Suisse au niveau fédéral. Distinction de la Suisse par rapport au régime fédéral américain : Démocratie directe au niveau fédéral (existe pour les Etats fédérés dans les 2 pays).A vérifier
Les institutions : L’assemblée fédérale, bicamérale avec une chambre qui représente les cantons (2 par canton au S.U.D) et l’autre toute la Suisse. Le conseil fédéral est formé pour une durée fixe, il est élu par l’assemblée fédérale. Une fois élu il exerce de manière indépendante le pouvoir : pas de responsabilité ni de dissolution.
Certains disent que la Suisse est un régime d’assemblée car le Parlement désigne le gouvernement et il peut lui faire des instructions mais en réalité c’est plus un régime de séparation des pouvoirs qu’ autre chose.
L’exécutif est composé de 7 membres et est responsable du gouvernement de la Suisse. D’après la Constitution il n’est pas possible que 2 conseillers viennent du même canton et il est d’usage de réserver dans le conseil une place pour les principaux partis (même d’opposition). Les membres sont élus pour 4 ans individuellement. L’administration fédérale est subordonnée au conseil et les 7 membres se partagent les affaires (souvent appelés des départements ministériels mais les conseillers dirigent plus qu’un ministère). De plus la Suisse est dotée d’un régime de fonction publique de carrière et il n’y a pas de système de dépouille (partage car consensus dans le conseil). Ce régime a été qualifié de directorial (Le directoire en France an III).
La Russie :
La Russie :
Le pouvoir exécutif se subordonne le pouvoir gouvernemental. Le président est élu au S.U.D. Il existe un parlement : La Douma d’Etat. Il est possible de comparer avec les Etats-Unis mais c’est différent : le président forme un gouvernement dirigé par un 1er ministre et ce gouvernement doit avoir la confiance de la Douma. Elle peut le renverser et le président peut dissoudre la Douma. Eltsine a remis au goût du jour l’organisation de l’ancienne URSS. Celle ci était dotée d’un pouvoir central fort avec une autorité politique suprême pour le bureau politique, l’appareil administratif était composé de sections (sections du comité central) qui dirigeaient le fonctionnement des ministères. Aujourd’hui les ministres sont des chefs d’administrations plus qu’ils ne sont des politiciens membres d’un exécutif collégial. Les questions importantes sont traitées d’abord par le président avant les ministres. Le président peut prendre des décrets et ordonnances mais il peut aussi agir par instructions (qui n’ont pas de base légale), ce sont des injonctions à des destinataires particuliers (ministres, hauts fonctionnaires) et certaines sont adressée aux exécutifs des sujets de la fédération. (normalement autonomes). Un décret de 1996 est venu régler le contrôle de ces instructions présidentielles avec possibilité de destitution de hauts personnages si ceux ci ne respectent pas les instructions. L’instruction peut toucher sur des sujets précis de n’importe quelle administration, dans ce système la hiérarchie des normes n’est donc pas assurée ce qui confère la force à un acte c’est l’autorité de l’administration qui le prend plus que sa force légale.
b) Les ministres participant à l’exercice du pouvoir exécutif
Cette situation est assimilée aux régimes parlementaires, les ministres font partie d’un organe collégial constitutionnel titulaire du pouvoir exécutif. Ces régimes peuvent se distinguer en fonction de l’autorité qui est concentrée dans les mains du chef du gouvernement. Pays à fort chef de gouvernement : R-U, France, Allemagne Faible chef du gouvernement : Pays-Bas, Danemark, Italie, Belgique dans ces Etats il y a une tendance à une forte autonomie présidentielle.
Pays à faible chef de gouvernement
Dans les pays à faible chef de gouvernement, le chef de gouvernement n’a pas d’autorité propre qu’il puisse exercer sur les membres de son gouvernement même quand il existe un département rattaché au chef du gouvernement. Ex :Pays-Bas : Département aux affaires générales sous l’autorité du 1er ministre, il sert à coordonner l’action mais ce n’est pas un appui du chef du gouvernement. Danemark : Aucune instruction possible à un ministre dans ses domaines de compétence (dans son département). Les ministres en régime parlementaire faible ont donc une assez large autonomie.
En France, Allemagne et R-U
La forte autorité du 1er ministre s’appuie sur un appareillage institutionnel.
Au R-U c’est le Cabinet Office organisé en division, en France c’est le secrétariat général du gouvernement et surtout le cabinet du 1er ministre. En France et G-B le 1er ministre exerce une fonction d’arbitrage politique qui lui est reconnu par l’usage et qui n’est pas contesté. Au R-U sous Thatcher aucune initiative politique ne pouvait aboutir sans son aval et souvent elle prenait ses décisions contre l’avis des membres de son gouvernement certaines fois ce fut bon : ex. la réforme de l’administration d’autres fois ce fut mauvais ex. la réforme de la fiscalité locale qui a amené une crise politique et sa démission.
En Allemagne la situation est intermédiaire : La loi fondamentale confère une position dominante au chancelier général, il est élu sans débat à la majorité du Bundestag, les ministres sont nommés sur sa proposition par le président. La Constitution garantit l’autonomie des ministres dans leur zone de compétence c’est le Ressortsprinzip. Dans le cas de désaccord avec le 1er ministre c’est le gouvernement en tant qu’organe collégial qui doit trancher ce qui semblez affaiblir la position du chancelier. En quoi consiste l’autonomie par rapport au chancelier : Dans la détermination de leur politique, sous réserve des directives du chancelier, les ministres ont une autonomie dans leur travail de communication et dans leur pouvoir d’organisation et de gestion du personnel des ministères.
Suède-Finlande
Les ministres forment un gouvernement mais seul le gouvernement en tant que corps peut donner des injonctions à l’administration. Les administrations sont gérées de manière distinctes, les ministres en Suède ne peuvent pas prendre de décisions administratives. Par conséquent le gouvernement est seulement un organe constitutionnel juste titulaire du pouvoir exécutif sans autorité administrative, les ministres ne sont donc pas des autorités administratives. Les ministères comptent par conséquent peu d’employés.
Section 2 : L’influence du régime des partis
L’un des éléments qui permet de faire la distinction entre faible et fort chef du gouvernement est lié au système des partis. Faible chef : Gouvernement de coalition, le moment essentiel de décision de la politique est la négociation. Fort chef de gouvernement : Parlementarisme majoritaire du fait du régime des partis du fait des institutions et du fait du mode de scrutin.
Pays-Bas, Danemark, Italie
Le gouvernement est toujours issu d’une coalition elle même souvent formée de manière laborieuse.
Pays-Bas, Danemark : La négociation de l’accord de coalition est un acte politique très important qui aboutit à un document très détaillé (ex Pays-Bas dernier gouvernement : 4 mois pour le former). Une fois que l’accord est scellé le rôle du chef du gouvernement est réduit il doit mettre en œuvre et faire respecter l’accord. Il n’a pas le pouvoir d’imposer son arbitrage. En cas de trop fort désaccord la coalition explose. L’autonomie des ministres s’appuie sur l’accord elle est assez importante.
Italie : Les accords de coalition sont plus fragiles.
Le système des partis manifeste autrement son influence
En ce qui concerne le partage des postes
Certains pays ont poussé loin le contrôle du partage. Ainsi en Belgique non seulement les ministres mais même la moyenne fonction publique est concernée par ce partage. Ce partage a été pratiqué de manière automatique en Autriche. Ce système a des effets pervers cela aboutit à une politisation des emplois et désavantage ceux qui n’adhèrent à aucun parti. La politisation existe aussi dans d’autres pays (cf. régime présidentiel système des dépouilles). Là encore les emplois servent de monnaie d’échange entre le Congrès et le pouvoir exécutif.
En ce qui concerne les modalités de la coopération interministérielle
Cas le plus souple : R-U et France : Le 1er ministre influence tout et gère tout.
Dans les autres pays : La coopération prouve la fragmentation du gouvernement : on charge des comités interministériels d’élaborer des mesures avant de recueillir l’accord de tous les ministres concernés (En France il y a aussi de tels comités mais c’est juste pour l’annonce parle 1er ministre de la décision qu’il a prise et donc pour clore le dossier). De même la pratique du ministère chef de file est souvent consacré par les accords de coalition, la coordination n’est alors pas assurée par le chef du gouvernement.
Section 3 : Technique de subordination de l’administration au pouvoir politique
Cela est conforme aux postulats démocratiques et représentatifs. L’organisation gouvernementale tend à amener la soumission de l’administration au pouvoir politique même si la réalité est souvent plus complexe avec une administration qui est influencée par les groupes d’intérêt. L’autorité politique cherche à faire prévaloir sa volonté. La situation la plus favorable pour l’administration est quand le ministre n’a pas d’objectif politique sur toute la matière que doit gérer l’administration. Classements des différents moyens pour le ministre d’imposer sa volonté : - Contrôle de la direction de la haute fonction publique, - Organisation d’une fonction de direction et de contrôle propre au 1er ministre :pratique des cabinets ministériels – Relais partisans ou syndicaux.
a) Les postes de direction dans la fonction publique
2 possibilités soit politisation soit neutralisation des postes. Par ces 2 moyens on peut réussir à soumettre l’administration aux pouvoirs politiques.
La politisation
Forme la plus répandue encore plus encas de parti unique, c’est une variante du système des dépouilles, en cas de coalition le partage se fait entre les partis la formant. Ces pratiques sont parfois associées à des régimes de fonctions publiques fondés sur la carrière. En ce sens le système français est donc un système de politisation encadré. On trouve dans le statut général de la fonction publique la notion d’emploi supérieur à la discrétion du gouvernement il est possible pour le gouvernement de nommer toute personne répondant à certaines conditions (neutralité…) mais pas de condition de diplôme. Les emplois supérieurs sont définis par décret : ambassadeurs, préfets…environ 500 postes avec révocabilité ad nutum. Ce système a été repris en Espagne en 1978. Ces fonctionnaires sont dits fonctionnaires politiques c’est à dire nommés pour un temps sans accès à la carrière…
La neutralisation des fonctionnaires
C’est le modèle inverse. Pour assurer la loyauté on doit fixer des règles qui établissent une absolue neutralité des fonctionnaires. Depuis le milieu du 19ème siècle ce système s’est imposé en Grande Bretagne puisqu’il faut d’abord démissionner de son emploi public avant de se présenter aux élections pour devenir député, de plus un fonctionnaire ne peut appartenir à la direction d’un parti de plus l’avancement se fait à l’ancienneté ce qui élimine toute interférence du politique. C’est le secrétaire permanent de chaque administration qui est le seul interlocuteur du ministre. Dans les années 80 une brèche a été ouverte dans ce système avec Thatcher qui a essayé d’intervenir dans la nomination du secrétaire permanent, elle a fait une reforme administrative consistant à organiser les ministères sous forme d’agence avec une certaine autonomie de gestion pour augmenter l’efficacité. Le recrutement du chef s’apparente au recrutement d’un manager et sous couvert d’introduction de nouvelles méthodes : politisation car le 1er ministre influe sur la nomination de ce secrétaire.
b) La technique du cabinet ministériel
C’est la 2ème technique pour soumettre l’administration. Elle n’existe pas dans tous les pays. Elle existe en France, Belgique, Espagne et Italie en revanche au Royaume Uni au Pays-Bas et au Danemark il n’existe pas de cabinet ministériel, l’ Allemagne elle occupe une position intermédiaire.
Le cabinet est un petit état major composé de conseillers recrutés discrétionnairement par le 1er ministre et ses fonctions cessent avec la fin de celles du 1er ministre. Le cabinet ne fait pas partie de l’administration il est attaché à la personne du 1er ministre. Selon les pays la composition est différente en France il n’est composé que de hauts fonctionnaires alors qu’en Belgique il est formé de toutes sortes de personnes issues du parti.
A quoi sert le cabinet dans le fonctionnement gouvernemental ?
3 fonctions distinctes
Le cabinet permet au ministre de se doter d’une expertise et de personnes de confiance alors que les hauts postes ne sont pas toujours choisis par lui même. Il est souvent reproché au cabinet de se substituer à l’administration d’interférer dans les affaires courantes et de servir d’écran entre les ministres et les chefs d’administration.
Dans les pays sans cabinet comment sont remplies ces fonctions ?
Il y a une fragmentation de ces fonctions.
Au Royaume Uni
Un ministre anglais n’a pas de cabinet son interlocuteur est le secrétaire permanent. Seul le 1er ministre s’entoure de conseillers personnels avec ou sans statut officiel. Les ministres s’appuient sur des juniors ministers. On désigne par cabinet la réunion hebdomadaire des principaux ministres avec sous la présidence du 1er c’est le pouvoir exécutif. Le gouvernement compte jusque 100 membres issus pour la plupart de la Chambre des Communes et quelques uns des Lords. Chaque ministre s’appuie sur 5 voire plus de personnes. Les juniors ministers ont des attributions particulières ce sont les conseillers politiques immédiats des ministres et partagent avec lui la gestion des affaires du département.. Ils sont nommés par le 1er ministre et non les ministres plus sur la base de critères politiques qu’en fonction de leurs expertises. Sur certaines questions le ministre peut faire appel à des conseillers au sein de son parti. De plus parmi les parlementaires il existe un secrétaire privé chargé de la liaison entre ministre et députés du parti. Le seul élément qui se rapproche d’un cabinet est la faculté de nommer un conseiller spécial qui aura le statut de fonctionnaire à temps, il est nommé par le ministre. Enfin il existe un bureau privé du ministre (ce qui est à peu près pareil qu’un secrétariat d’un ministre) c’est un haut fonctionnaire choisi par le ministre parmi une liste de nom proposés par le secrétaire permanent des on administration (il provient donc de la machine administrative).
Pays-Bas et Danemark
Il n’existe pas de cabinet, les ministres sont en relation directe avec les dirigeants de leur administration centrale. Exception : le 1er ministre au Danemark, il a un cabinet et celui des Pays-Bas un département des affaires générales. Ces 1ers ministres peuvent s’entourer de conseillers, les ministres font appel aux parlementaires des partis qui vont les assister mais à l’inverse des ministres britanniques les ministres danois ou néerlandais peuvent recruter dans des emplois de direction des agents nommés à temps et sur contrat sur la base de l’expérience et de l’expertise politique.